Několik otázek na téma zákona 106/1999 o svobodném přístupu k informacím

Dne 24.2. 2016 bylo na podatelnu MV ČR (posta@mvcr.cz) posláno několik dotazů týkajících se zákona 106/1999 o svobodném přístupu k informacím (dále InfZ). Odpovědi byly z MV doručeny již 4.3. 2016.

1) Je možno požadovat úhradu za poskytnutí informace, pokud byla odeslána na mailovou adresu podatelny obecního úřadu v době, kdy nebyl dálkově přístupný sazebník?
Poznámka: Rada obce údajně o sazebníku jednala na zasedání dne 21.2.2016 a žádost byla na podatelnu odeslána 22.2. Obec dosud žádný sazebník neměla.

Odpověď:
    Ustanovení § 17 odst. 1 InfZ zakládá povinným subjektům (mezi které obce podle ustanovení § 2 odst. 1 InfZ výslovně patří) možnost požadovat po žadateli o informace úhradu nákladů za poskytnutí informace. Zákon v předmětném ustanovení přesně vymezuje nákladové položky, které je možno do požadavku na úhradu nákladů zahrnout - jedná se o náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat, s odesláním informací žadateli a náklady spojené s mimořádně rozsáhlým vyhledáváním informací. Podrobnosti k těmto položkám pak na základě zmocňovacího ustanovení § 21 odst. 2 InfZ stanoví vláda svým nařízením. Jedná se o nařízení č. 173/2006 Sb., o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Toto nařízení mimo jiné rámcově upravuje i náležitosti sazebníku úhrad. Sám informační zákon výslovně nestanoví, že je vydání sazebníku podmínkou nutnou k možnosti aplikovat ustanovení § 17 konkrétním povinným subjektem.
    Podle názoru Ministerstva vnitra však lze takové podmínění dovodit výkladem. Informační zákon totiž předpokládá, že sazebník úhrad bude povinně zveřejňovanou informací o povinném subjektu, a to v ustanovení § 5 odst. 1 písm. f) InfZ. Sazebník (pokud existuje) musí být k dispozici v úřadovně povinného subjektu, a to na místě, které je všeobecně přístupné. Zároveň musí být sazebník též zveřejněn způsobem umožňující dálkový přístup (laicky řečeno prostřednictvím internetu), což vyplývá z ustanovení § 5 odst. 4 InfZ.
    Z výše uvedeného je zřejmý účel dané právní normy. Zařazení sazebníku úhrad za poskytování informací do souboru povinně zveřejňovaných informací má zajistit, aby měli žadatelé o informace možnost udělat si představu o možné výši úhrady, která bude povinným subjektem po nich vyžadována, a na základě této informace pak měli možnost zvážit, jak rozsáhlou žádost o informace podají. Zveřejnění sazebníku má tak zajistit určitou míru předvídatelnosti postupu povinného subjektu.
    V případě, že povinný subjekt sazebník nezveřejní, upírá žadatelům o informace výše uvedenou možnost volby rozsahu požadovaných informací a činí svůj postup do určité míry (co do možného „zpoplatnění“ poskytnutí informací) nepředvídatelným. Takový postup není žádoucí. Podle názoru Ministerstva vnitra tak musí být sazebník úhrad prokazatelně zveřejněn před podáním žádosti o informace. Jen v takovém případě může povinný subjekt požadovat úhradu nákladů. Je tak třeba odmítat občasnou praxi povinných subjektů (zejména z řad menších obcí), kteří až na základě první rozsáhlejší žádosti o informace narychlo vydají sazebník úhrad, aby kladné vyřízení takové žádosti mohly podmínit úhradou nákladů. Takový postup není podle názoru Ministerstva vnitra souladný s účelem zákona a využití sazebníku úhrad by v takovém případě bylo právně možné až pro další žádosti o informace došlé po zveřejnění sazebníku úhrad.
    Ve Vámi popisovaném případě tedy má Ministerstvo vnitra za to, že požadavek na úhradu nákladů by byl v rozporu s informačním zákonem (možností obrany by byla stížnost proti výši úhrady podaná podle ustanovení § 16a odst. 1 písm. d/ InfZ podaná prostřednictvím povinného subjektu nadřízenému orgány – tedy v případě obce příslušnému krajskému úřadu).

2) Vztahuje se sazebník i na podávání informací zastupitelům podle zákona o obcích?

Odpověď:
    Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“) upravuje přístup k informacím v zásadě na dvou místech. V ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích je zakotveno právo (zletilého) občana obce (a současného zletilého vlastníka nemovité věci nacházející se na území obce) nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva obce, do usnesení rady obce, výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy. V ustanovení § 82 písm. c) zákona o obcích je pak založeno právo člena zastupitelstva obce požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů. Obě tyto ustanovení umožňují v zásadě neomezený přístup k obsahu určitých dokumentů pro zákonem vymezenou skupinu osob. Z judikatury správních soudů (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. února 2013, č. j. 8 Aps 5/2012-47) vyplývá, že vzhledem k absenci hlubší procesní úpravy daných ustanovení je na realizaci daných práv možno subsidiárně využít informační zákon. Týká se to však primárně procesní části informačního zákona. Právo obce na úhradu nákladů za poskytování informací je však institutem hmotněprávním a v případě, kdy občan či člen zastupitelstva hodlá využít předmětných práv mu zaručených zákonem o obcích postupem podle zákona o obcích, nelze aplikovat ustanovení § 17 InfZ.
    Z toho však nelze vyvodit, že by občan obce mohl požadovat postupem podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích bezplatné pořízení kopií např. zápisů ze zasedání zastupitelstva obce v rámci nahlížení do zápisů. Takový požadavek by byl hodnocen jako ústně podaná žádost o informace ve smyslu ustanovení § 13 InfZ (a pořízení kopie by tak bylo možné zpoplatnit podle ustanovení § 17 odst. 1 InfZ).
    Výše uvedené platí pro přímé využití práva občana obce podle ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích. Nelze samozřejmě vyloučit, že i občan obce využije možnosti získat informace uvedené v předmětném ustanovení zákona o obcích (typicky ve formě kopií či v elektronické podobě) formou písemné žádosti podle informačního zákona. V takovém případě je samozřejmě aplikace ustanovení § 17 InfZ (za splnění zákonných podmínek) možná, neboť zde se postupuje plně v režimu informačního zákona (avšak v zásadě by povinné subjekty neměly aplikovat ustanovení, které brání poskytnutí některých informací - neboť v případě, že na základě zákona o obcích má občan obce přímý přístup do určitých dokumentů, není důvod mu v případě využití jiné cesty k získání stejných dokumentů některé jejich části odpírat).
    V případě členů zastupitelstev obcí pak je podle názoru Ministerstva vnitra jakákoliv úhrada za zpřístupnění informací vztahující se k výkonu funkce člena zastupitelstva obce v zásadě vyloučena zcela (bez ohledu na režim přístupu k informacím, který člen zastupitelstva obce zvolí).

3) Existují nějaká doporučení Ministerstva vnitra na téma sazebník za informace. Našel jsem
https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwj4x5X74IvLAhVMjSwKHaaWCUIQFggtMAE&url=http%3A%2F%2Fwww.mvcr.cz%2Fsoubor%2Fvyzadane-informace-2011-metodicke-doporuceni-green-02-web-pdf.aspx&usg=AFQjCNHqYorSr2d_NpIEqUbgpkSo96NMNQ&bvm=bv.114733917,d.bGQ
Nevím, zda to je platné

Odpověď:
    Metodický materiál označený jako Metodické doporučení č. 2 k postupu povinných subjektů podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím - sazebník úhrad za poskytování informací obcemi jako povinnými subjekty je stále platný [a dostupný na oficiálních internetových stránkách odboru veřejné správy, dozoru a kontroly www.mvcr.cz/odk v části b) sekce Metodická pomoc obcím (vzory právních předpisů, přehled zákonných zmocnění atp.)] (viz stránka https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/odbor-verejne-spravy-dozoru-a-kontroly.aspx?q=Y2hudW09Mw%3d%3d ). Jiný metodický materiál upravující výlučně problematiku sazebníku úhrad za poskytování informací Ministerstvo vnitra nevydalo.

4) Lze zpoplatnit doplňující úkony, materiál, atd. podle sazebníku v případě stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace podané na základě § 16a odstavec 1 písmeno c: "Stížnost  na  postup  při vyřizování žádosti o informace (dále jen 'stížnost') může podat žadatel, kterému  byla  informace  poskytnuta  částečně,  aniž bylo o zbytku žádosti vydáno rozhodnutí o odmítnutí"

Odpověď:
    V případě, že byl povinný subjekt ve vztahu k určité části předmětu žádosti zcela nečinný, tzn. informaci v zákonné lhůtě neposkytl, ani nevydal ve smyslu ustanovení § 15 odst. 1 InfZ rozhodnutí o odmítnutí žádosti (či její části), není možné požadovat po žadateli v případě, že na základě stížnosti žadatele podle § 16a odst. 1 písm. c) InfZ, nadřízený orgán přikáže povinnému subjektu zbytek žádosti vyřídit (případně takovou stížnost vyřídí ve smyslu ustanovení § 16a odst. 5 InfZ sám povinný subjekt), v rámci „dodatečného“ vyřízení žádosti úhradu nákladů. Informační zákon v ustanovení § 17 odst. 3 předpokládá uplatnění nároku na úhradu nákladů vůči žadateli před poskytnutím informace. Informaci je přitom třeba poskytnout nejpozději ve lhůtě 15 dní ode dne obdržení žádosti o informace (případně ve lhůtě prodloužené podle ustanovení § 14 odst. 7 InfZ). Pokud tedy v zákonné lhůtě nedojde k uplatnění požadavku na úhradu nákladů, ztrácí povinný subjekt možnost úhradu v souladu se zákonem požadovat.
    Nad rámec výše uvedeného je možno uvést, že v případě, kdy by povinný subjekt žádost o informaci rozhodnutím odmítl (či odmítl jen částečně), přičemž na základě řádně podaného odvolání proti tomuto rozhodnutí by nadřízený orgán rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti o informace zrušil a nařídil věc znovu projednat (viz ustanovení § 90 odst. 1 písm. b/ správního řádu), je možné v rámci tohoto nového projednání institut úhrady za splnění zákonných podmínek použít (zrušením původního rozhodnutí se totiž věc vrací do fáze, jako by žádost byla podána a vyřizována znovu).

5) Je-li součástí odpovědi nějaká
a) smlouva mezi obcí a jiným subjektem,
b) smlouva mezi organizací zřízenou a 100% vlastněnou obcí a jiným subjektem
c) faktura vydaná obcí
d) faktura vydaná organizací zřízenou a 100% vlastněnou obcí
e) plán projektu financovaný obcí / dotací získanou obcí
f) plán projektu financovaný organizací zřízenou a 100% vlastněnou obcí / dotací získanou organizací zřízenou a 100% vlastněnou obcí
dále "dokument",
5i) má povinný subjekt povinnost dokument zveřejnit spolu s odpovědí?

Odpověď:
    Podle ustanovení § 5 odst. 3 InfZ platí: „Do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost povinný subjekt tyto informace zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích poskytnutých způsobem podle § 4a odst. 2 písm. e) a f), informacích poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah.“. Zákon tedy předpokládá automatické zveřejňování informací poskytnutých žadatelům o informace (způsobem umožňujícím dálkový přístup - tedy prostřednictvím internetu).
    Z obecného pravidla pak stanoví několik výjimek (viz věta druhá citovaného ustanovení). Z nich je třeba především upozornit na to, že daná povinnost se vztahuje toliko na informace poskytnuté žadatelům v elektronické podobě (tedy ve formě datové zprávy či datového souboru předaného žadateli prostředky elektronické komunikace či na nosiči elektronických dat, tedy např. na CD, DVD či nahraných žadateli na flash disk apod.). I v případě, že informace byla žadateli předána v elektronické podobě, nestanoví informační zákon povinnost takovou informaci zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup, pokud šlo o mimořádně rozsáhlé elektronicky poskytnuté informace. Informační zákon tak evidentně cílí na datové soubory o velkém objemu dat. Sám informační zákon však nestanoví žádnou jasně danou hranici „velikosti“ datového souboru, který by bylo možno a priori považovat za mimořádně rozsáhlý. Vše se totiž odvíjí od konkrétních možností povinných subjektů a vzhledem k tomu, že povinných subjektů podle informačního zákona je několik tisíc, bylo by obtížné takovou objemovou hranici stanovit. Např. v případě obcí má hlavní město Praha má v případě zajištění kapacity datových úložišť a serverů mnohem větší možnosti než obec o stovkách obyvatel. V zásadě je tak třeba vycházet vždy z možností konkrétního povinného subjektu co do možných (či nasmlouvaných) objemů dat nahraných na server a přístupných přes rozhraní internetových stránek konkrétní obce.
    V zásadě tedy vzniká povinným subjektům povinnost zveřejnit obsah veškerých informací, které byly žadateli poskytnuty, pokud není naplněna některá z výše uvedených výjimek z tohoto pravidla. Ve Vámi popsaném případě nelze dát explicitní odpověď, neboť nelze odhadnout, zda některá z uvedených výjimek nebude naplněna (např. ohledně velikosti objemu dat výše uvedených informací).
     Zároveň mohou nastat situace, kdy „masové“ zveřejnění určité informace, která byla poskytnuta jednomu žadateli, již nebude proporční. Např. v případě poskytování informací o platech a odměnách zaměstnanců veřejné moci soudy dovodily jasnou povinnost takové informace poskytovat na základě individuálních žádostí. Podle názoru Ministerstva vnitra (a též Úřadu pro ochranu osobních údajů) je při následném plnění povinnosti podle ustanovení § 5 odst. 3 InfZ třeba provedení testu proporcionality (v případě vedoucích pracovníků povinného subjektu bude zpravidla převládat zájem na zveřejnění daných informací, naopak u řadových referentů bude zpravidla převažovat zájem na ochraně jejich osobních údajů a postačí, pokud bude poskytnuta doprovodná informace, v tom smyslu, že došlo k poskytnutí informací o platových poměrech zaměstnanců např. odboru XY Krajského úřady kraje YX).

5ii) může tazatel dokument zveřejnit na svých stránkách spolu s odpovědí?

Odpověď:
Zde se již jedná o problematiku, která věcně nepřísluší Ministerstvu vnitra. Obecně lze toliko konstatovat, že odpovědnost za zveřejnění určité jemu poskytnuté informace, nese žadatel. Nelze vyloučit, že v případě, kdy určitá informace bude zveřejněna ze strany žadatele např. v dehonestujícím kontextu či dojde k jejímu zkreslení, které bude informací dotčená osoba vnímat jako újmu, bude se proti žadateli dožadovat odpovědnostních nároků v rámci civilního soudního řízení, případně (ve vztahu k poskytnutí osobních údajů) podá podnět Úřadu pro ochranu osobních údajů. Žadatel bude muset též vést úvahy, které jsou naznačeny v předchozím odstavci, tedy zda plošným zveřejněním nedojde k zásahu do práv třetích osob (kterých se informace přímo dotýká) již nad míru stanovenou zákonem. Ministerstvo vnitra není v postavení orgánu, který by mohl autoritativně určovat, zda ve vztahu ke konkrétnímu dokumentu k zásahu do práv třetích osob došlo či nikoliv (takovou pravomoc má až soud, na který by se informací dotčená osoba mohla obrátit).

Dovolujeme si upozornit, že výše uvedené názory Ministerstva vnitra nejsou právně závazné, neboť právně závazný výklad právních předpisů ve vztahu ke konkrétní skutkové situaci může podávat jen příslušný soud.

Ing. Marie Kostruhová
ředitelka odboru